▲한국지방행정연구원 하혜수 원장한국지방행정연구원은 우리나라 지방자치발전을 선도하는 중추적인 연구기관으로 평가 받고 있으며, 굵직한 국정과제를 개발하고 핵심적인 정책과 제도를 입안해 왔다.
하혜수 한국지방행정연구원장은 경북대학교 행정학과 교수로 재직했으며, 학자로서 저서 13권, 논문 80편을 발표하고 중앙정부를 중심으로 정부과제 119편을 수행했다. 이런 활동을 평가 받아 한국지방정부학회 학술상(2002년)을 수상했고, 정부과제 수행 등을 통해 2013년 대통령표창을 받은바 있다.
또한, 한국지방자치학회 차기 회장(2016년도)으로 당선, 한국행정학회 부회장, 국무총리실 정부업무평가위원회 위원으로 다양한 활동을 하고 있다.
-한국지방행정연구원 소개 부탁 드린다
“우리 연구원은 지방자치제가 실시되기 전인 1984년 설립되었다. 지난 30여 년 동안 지방자치 발전을 위한 굵직한 국정과제를 개발하고, 비중 있는 정책과 제도를 입안해 오고 있다. 우리 연구원은 부원장, 1센터, 3실로 구성되어 있고, 연구원 43명을 포함하여 정규직 직원은 57명이다.
지방자치 발전을 위한 정책대안 개발, 정책자문과 컨설팅, 교육을 수행하고 있다. 지난 12월 설치한 지방투자사업관리센터에서는 전체 사업비 500억원 이상이면서 국고보조금 300억원 미만의 지방투자사업에 대한 타당성 심사를 수행하고 있다. 최근 수행하고 있는 국정과제로는 박근혜 정부가 역점적으로 추진하고 있는 정부3.0, 지자체 조직진단, 지역공동체 행복지수 개발, 지방재정 건전성 강화 등이다.”
“4월 13일 취임했으니 이제 2개월 남짓의 시간이 지났다. 어떤 성과를 내기에 짧은 시간이라는 전제 하에 몇 가지를 말씀 드리겠다. 우선, 직원과의 소통을 통해 이해의 폭을 넓혔다. 전 직원과 일일이 개별적으로 대화함으로써 개인적인 애로와 요청사항 뿐 아니라 연구원 발전에 대한 소중한 의견을 청취했다. 의식적인 취임식도 하지 않고 연구원의 모든 부서를 순회하면서 격의 없는 대화를 나누는 것으로 대신 했다. 그 다음 행정자치부의 정책과제인 ‘지방자치 20년 평가’를 논리적으로 뒷받침하고 있다.
지방자치 실시 이후의 성과(객관적인 성과와 국민들의 체감 성과 포함)는 무엇인지 체계적으로 분석하고, 아울러 문제점을 진단하여 향후 지방자치 발전에 피드백하기 위한 것이다. 아울러 작년에 이어 올해도 전국 자치단체 단위의 주민의 주관적인 행복과 삶의 질 수준을 평가하는 작업을 추진하고 있다. 마을별 행복수준이 측정되면, 주민의 행복증진을 위한 귀중한 ‘정책자료’가 될 것으로 판단하고 있다.”
▲한국지방행정연구원 하혜수 원장“선수와 감독의 차이라고 생각한다. 교수 때는 직접 연구하여 대안을 제시하는 데 역점을 두었다면 원장으로서는 연구원들이 협업(Collaboration)하여 더 좋은 연구를 수행하도록 독려하고 지원하는 데 중점을 두어야 한다. 그만큼 대화, 소통, 관리, 조정 등 리더십의 덕목이 더 중요하다.
원장의 가장 중요한 역할은 선수들이 열심히 뛸 수 있도록 신명나는 시스템을 만들어 주는 것이다. 공정한 참여 기회 제공, 우수 성과자 인센티브 제공, 그리고 저성과자에 대한 페널티 부여 등에 신경을 쓰고 있다. 아울러 지식을 바라보는 관점이 달라졌다고 볼 수 있다. 새로운 지식의 생산도 중요하지만 지식의 미래가치에 더 관심을 갖게 되었다.”
“연구원에 들어오기 전에는 해보고 싶은 것이 있었는데, 2개월 정도 생활한 지금은 생각이 조금씩 바뀌고 있다. 원장 공모용 경영계획서 작성 때는 국가적으로 중요한 중장기 토대과제를 수행하겠다고 했다. 지방분권국가 체제를 위한 중앙-지방간 관계에 대하여 연구를 축적하고 싶었다.
그러나 연구원에 들어와 업무를 파악하고 보니 그러한 여력이 거의 없다는 사실을 알았다. 연구원들은 기본과제, 정책과제, 수탁과제 등 1인당 평균 10건 이상의 과제를 수행하고 있다. 그때그때 쇄도하는 과제를 수행하기에 급급한 상황에서 중장기 토대과제에 신경 쓰기 어려운 구조이다.
따라서 내년 6월로 예정된 연구원의 원주 이전에 효과적으로 대응하는 것이 무엇보다 중요하다는 생각이다. 연구품질의 강화를 통해 연구원의 역량을 제고하여 원주 이전 이후에도 연구원의 위상을 유지·강화하는 데 중점을 두고 싶다.”
-국내 싱크 탱크의 가장 큰 관건이라 할 수 있는 연구 예산에 대한 확보는 어떻게 이루어 지는가
“우리 연구원의 예산구조는 국가지원 25%, 지자체 지원 25%, 그리고 자체수입 50%의 비율로 구성되어 있다.여타 다른 국책연구원(자체수입 20-30%)과 비교하면 매우 어려운 여건이다. 자구노력으로 50% 이상의 재원을 충당해야 한다는 것은 연구품질 저하와 국책연구원의 위상에 심대한 영향을 줄 수 있다. 따라서 국가예산의 확보를 위해 노력하고 있으나 여간 어려운 것이 아니다. 국가의 예산이 삭감되면 수탁용역과제 등 자구노력을 강화해야 하는데, 국책연구기관의 본연의 임무인 국가적으로 중요한 정책개발에 지장을 줄 수 있다. 그에 따라 국가 출연금과 자치단체 출연금의 확보를 위해 전력을 기울이고 있다. 행정자치부, 기획재정부, 국회, 지자체 등을 대상으로 전방위적으로 뛰고 있다.
중앙부처와 국회를 상대로는 국정과제인 정부3.0, 자치단체 조직진단 및 분석, 지방규제개혁, 자치단체 재정보조사업의 평가, 지역공동체의 고품질 디자인 등에 소요되는 예산규모를 추정하고 이를 논리적으로 설명하는데 주력하고 있다. 자치단체에 대해서는 맞춤식 정책대안의 개발에 중점을 둘 예정이다.”
-최근 행보를 보면 지역재생을 위해 일본과 공동 연구를 진행 하셨는데 그 취지가 궁금하다
“매년 북경과 상해의 행정학원을 포함하여 일본 지자체국제화협의회(CLAIR), 일본정책대학원대학(GRIPS), OECD 등과 국제교류를 추진해오고 있다. 그 일환으로 2015년 5월 한국지방행정연구원, GRIPS, 수원시가 공동으로 세미나를 개최하였다.
일본의 GRIPS와 한국지방행정연구원은 매년 두 차례 양국의 현안이 되는 이슈를 놓고 토론을 하고 있는데, 이번의 주제는 ‘지속가능한 지역발전을 위한 지역재생’이었다. 시기적인 차이는 있지만 한국과 일본 양국은 인구의 절대적 감소에 따라 지역공동체가 붕괴 내지 소멸될 위기에 처해 있다. 그래서 일본은 진작부터 지역재생을 추진하였고, 한국도 작년부터 지역재생사업을 본격적으로 추진하고 있다. 죽어가는 지역을 다시 살린다는 의미를 가진 재생은 복원, 창조, 활력을 포함하고 있으므로 지역의 발전과 주민의 행복을 위해서는 필수불가결한 선택이다.
그런 의미에서 이번 세미나는 한국과 일본의 지역재생에 대한 경험과 지식을 공유하고 보다 나은 대안을 모색하는데 기여할 수 있을 것으로 본다.”
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▲한국지방행정연구원 하혜수 원장“연구원이 행자부의 영향력하에 있기 때문에 학회가 정부의 영향을 많이 받게 되지 않을까 하는 우려로 인해 회원들이 지지를 해주지 않아서 그 동안은 연구원출신의 회장이 없었다.”
“공동세미나 주최한다던가 재정적인 지원, 연구원 개별적인 토론, 학회임직원을 맡아 한다던가 이런 관계가 있었고 구체적인 MOU나 이런 것이 되어 있거나 하지는 않다.
일각에서 지방자치학회와 연구원과 세미나 지원경비를 많이 잡는 것 아니냐는 우려가 있던데 이런 부분은 한 푼도 잡지 말라고 했다. 기존에 그런 지원을 했거나 말거나 상관없이 연구원 예산은 고려하지 말라고 했다.”
-그런 우려도 있지만 전문성 잇는 파트너와 협력해 가는 것이 양질의 컨텐츠 확보 차원에서는 긍정적일 듯 한데
“돈은 받지 않고 세미나나 이런 지적인 교류는 물론 적극적으로 하려고 계획 중이다.”
최근 3년간 130여 건의 정책과제 수행 중 정책반영 비율이 30% 정도로 정책반영 비율이 높지 않은 편인데
“조직 정비를 통해 품질 있는 컨텐츠 생산에 힘쓰고 있다. 당장 눈에 띄는 것은 지방자치 20년 평가가 진행 중이다. 20년 사이에 어떤 부분이 좋아졌는지와 개선해야 할 문제, 보완사항 등을 체계적으로 분석 하고 잇다. 지방자치의 날에 결과 발표 예정에 있다.
두 번째는 지방 투자 사업 중 500억 이상의 국가 타당성 심사 대상인데 500억 이상 중 국비보조금이 300억 이상은 KDI에서 타당성 검사를 하고 300억 미만의 것은 우리 기관에서 진행하게 된다. 사실 지자체에서 국가 예산의 60%를 지방 자치 단체에서 쓰는데 이 재정의 효율성을 위해 상당한 기여를 한다고 할 수 있다. 각각의 지자체의 의뢰를 받아 진행한다.
물론 이런 조사로 정책반영 비율이 많으면 좋겠지만 소규모 건이 여러 건 반영 될 수도 있고, 큰 건이 반영될 수도 있는 것이라서 다각도로 애쓰고 있다.”
-지방 자치 문제 중 가장 시급한 문제가 재정자립도 라는 견해가 많다. 이를 위해 지자체에 어떤 노력이 필요한가.
“우리나라의 자치단체 평균 재정자립도는 2014년 기준으로 44.8%에 불과하며, 대도시를 제외한도의 평균 자립도는 29.0%이고, 군은 11.4%이다. 자체수입(지방세+세외수입)으로 인건비를 해결하지 못하는 자치단체도 74개(30.5%)이고, 지방세 수입으로 인건비를 해결하지 못하는 지자체는 126개(51.9%)에 이른다. 재정자립도를 높이려면 자체수입(지방세와 세외수입)을 증대시켜야 하는데, 세수기반이 취약한 자치단체로서는 한계가 있을 수밖에 없다.
이들 지자체는 자연히 지방교부세와 국고보조금을 많이 받을 수밖에 없는데 그 경우 재정자립도는 더 떨어지는 악순환의 사슬에 묶이게 된다. 재정자립도를 높이기 위한 가장 효과적인 방법은 국세를 지방세로 이양하는 것이다. 이를 위해서는 재정권의 이양에 소극적인 중앙부처를 설득해야 하지만 국세이양에 따른 재정격차를 줄이는 것이 더 큰 난제이다.
조세기반이 튼튼한 지자체와 그렇지 못한 지자체간의 이해관계 차이 때문에 ‘집단행동의 딜레마(Collective Action Dilemma)’에 빠질 수 있기 때문이다. 이해관계가 다른 지자체들은 국세의 이양과 재정격차 감소라는 두 마리 토끼를 잡을 수 있는 공동세 제도의 도입에 합의하기 어렵다는 것이다. 따라서 차선의 대안으로 지자체의 재정건전성을 확보하는 길이다.
지방세의 탈루은닉 방지, 세외수입 증대, 그리고 부채 감소 등에 역점을 두는 것이다. 특히 지방부채의 감소에 더 많은 관심을 가져야 한다. 2013년 현재 지방부채는 지방공기업의 부채를 포함하여 100조원을 초과하고 있다. 부채의 규모를 줄이는 노력과 더불어 발생주의에 입각하여 성격별로 부채를 세분화하여 효과적인 관리방안을 마련할 필요가 있다.”
-지방 자치제가 시행된지 20년이 지났다. 지방행정연구원장으로서 지방자치 20년을 평가 한다면
“지방자치는 성년을 지난 지 오래지만 사무와 재정을 보면 어린애 수준인 2할 자치 수준에 불과하다. 지방사무 비율은 1994년 25%, 2002년 27%, 2009년 28.3%으로 더딘 걸음을 하고 있다. 지방세 비율은 1991년 18.1%에서 2013년 23.3%까지 20년간 20% 내외의 박스권에 갇혀 있다. 재정권한은 OECD 선진국과 비교할 수 있다. OECD의 평균 지방세 비율은 17.4%로서 우리나라의 재정분권보다 낮은 편이다.
그러나 독일(29.8%), 덴마크(26.5%), 스페인(41.9%) 등과 비교하면 우리의 수준은 여전히 미흡하다. 이러한 객관적인 지표 외에 정당공천제, 재정통제, 입법권 제한 등 수량화할 수 없는 권한을 고려하면 지방자치단체의 권한은 초라한 편이다.”
-한국지방행정연구원에게 주어진 가장 큰 역할은 어떤 것인가.
“많은 역할 가운데서도 최근 그 중요성이 점점 높아지고 있는 국가와 지방의 상생발전방안을 개발하고 이것이 실제 작동하게 만들 필요가 있다. 이렇게 되면 지방의 권한이 높아짐과 동시에 중앙과 긴밀하게 협력하는 방식의 지방자치도 지금 보다 한층 성숙된 모습을 보이게 될 것이다.
우리 연구원은 ‘단체자치’를 넘어 ‘생활자치’를 내실 있게 견인해야 할 막중한 임무도 띠고 있다. 최근 우리 연구원에서 관심을 갖고 있는 마을, 지역공동체, 지역재생, 지방규제개혁 등도 생활자치의 활성화에 직·간접적으로 기여할 것이다. 이런 역할을 통해 올해로 30세 성년이 되는 한국지방행정연구원의 입지를 보다 공고히 할 수 있고, 연구원의 원주시대에도 대외 평판도를 향상시켜 국내 유수의 국책연구기관으로 도약할 수 있도록 할 것이다.”
-국민들께 한 말씀 부탁드린다
“정부만 바라보는 수동적인 자세에서 벗어나 정부의 일에 참여하는 적극적인 태도를 가져야 할 것이다. 정부에 불만을 갖고 원망하는 ‘원민(怨民)’에서 정부를 개혁하는 ‘호민(豪民)’으로 거듭나야 한다. 정치적 지지를 표명하는 데 그치는 국민은 제대로 대접을 받지 못하고, 정책의 결정에 참여하는 국민만이 주인의 자리를 차지할 것이다. 정치적인 국민이 아닌 정책적인 국민이 되어야 할 것이다. 바야흐로 정책결정은 정부의 전유물이 아니라는 생각을 가질 필요가 있다.
2000년대 이후 정부(Government)의 시대는 가고, 정부와 국민이 함께 결정하는 협치(Governance)의 시대가 도래하고 있다. 정부와 국민이 함께 정책을 결정할 때 좋은 대안이 나올 수 있다. 정부가 나에게 무엇을 해 줄 것이라는 막연한 기대에서 벗어나 국민 스스로 정부와 함께 정책을 만들어간다는 자세를 가져야 한다.”
▲제19회 지방자치실천포럼 한국지방행정연구원은 지방자치의 항구적 정착과 발전을 위한 창의적이고 실천적인 조사, 연구 및 정책 개발을 추진하는 정부산하의 싱크탱크이다. 급변하는 행정환경 변화에 대한 지방자치단체의 능동적 대응을 지원하기 위하여 1984년 9월 시, 도 지방자치 단체가 함께 발의 출연하여 설립하였다.
지방행정의 주요 당면과제에 대한조사, 연구 및 중앙정부, 지방자치단체, 민간단체 등에 대한 자문 및 경영진단사업과 연구용역 수탁 및 교육훈련을 주로 맡고있다. 또한 다양한 도서 발간사업을 진행하고 있는데, 한국연구재단의 등재학술지인 지방행정연구는 연 4회 발간되는 계간 학술지로, 학술연구 논문을 묶어서 발간하고 있으며, 지역의 정책입안자, 학계 전문가, 연구자 등에게 제공하고 있다.
매달 지방자치실천포럼과 지방자치 FOCUS를 발행하여 지방자치단체장 및 지방의회 의장의 인터뷰, 지방자치단체 탐방, 연구원 동정과 국가적ㆍ사회적으로 이슈화된 지방자치 논제에 대한 전문가의 예리한 문제제기와 현실성 있는 발전 방안을 볼 수 있다.
홈페이지에 방문하면 다양한 세미나와 공청회 정보를 확인할수 있으며, 전자도서관 운영을 통해 한국지방행정에 관한 다양한 논문과 도서를 검색하여 열람가능하다.(http://www.krila.re.kr/02-3488-7300)
하혜수 원장 프로필
1961년 4월 5일 출생
경상대 행정학과 학사
서울대 행정대학원 석사
서울대 대학원 박사
경기개발연구원 도시경영연구부 부장
The University of Birmingham 연구교수
한국정책분석평가학회 편집위원장
한국지방자치학회 부회장
한국정책제도연구원 이사장
대통령소속 지방분권촉진위원회 실무위원
대통령소속 지역발전위원회 전문위원
대통령소속 지방행정체제개편위원회 자문위원
국무총리소속 행정정보공유추진위원회 위원
現 경북대 행정학부 교수
한국지방행정연구원장
한국지방자치학회 차기회장
한국행정학회 부회장
▶본 기사는 입법국정전문지 더리더(the Leader) 7월호에 실린 기사입니다.
