'원인자 부담 원칙'에 근거, 제주 여행객에게 생활폐기물과 하수, 대기오염, 교통혼잡 등 환경처리비용의 일부를 제주 여행객에게 부담하도록 하는 것인데 국민적 동의와 법적 근거 확보 등 난관이 산적하다.
Δ제주 수용용량 한계…'원인자 부담 원칙'에 근거
제주도는 관광객의 급격한 증가로 제주사회와 자연환경의 수용 용량이 한계에 달하고, 생활폐기물과 하수발생량이 증가하면서 이를 해소하기 위한 방안으로 '원인자 부담 원칙'에 근거해 '환경보전기여금' 제도 도입을 추진하고 있다.
제주지역 생활폐기물 배출량은 2001년 1일 564톤이었지만 2015년 1162톤, 2016년 1305톤, 2017년 1312톤, 2018년 1313톤으로 급증했다.
제주 생활폐기물 관리구역내 인구비중은 2015년 기준 전국의 1.2%에 불과하지만 생활폐기물 배출량은 2.3%를 차지하고 있다.
서울과 광역시를 제외한 전국 155개 시군 자료를 분석한 결과 제주시와 서귀포시의 생활배출량이 실제치보다 각각 하루에 363.6톤, 161.4톤이 많다는 분석도 있다.
2016년을 기준으로 관광객 등 외부인으로 발생한 생활폐기물 처리비용이 550억원으로 추산될 정도다.
렌터카도 2000년 8700여대에서 2016년 2만9000여대로 3배 이상 증가했다. 관광객이 이용하는 렌터카는 자가용보다 주행거리가 4~5배 많아 교통량 유발도 더 큰 것으로 분석된다.
제주에서 처리하는 생활하수도 관광객에 의해 22.7%가 발생하고 있고, 이로 인한 처리비용은 연간 56억3200만원으로 추산된다.
Δ'관광세' '탄소세'…30년 된 해묵은 논쟁, 이번엔?
환경보전기여금은 과거 다양한 '명칭'으로 지역사회에서 논의돼 온 의제다. 1990년 관광개발 계획수립 및 인허가 절차 간소화 등의 내용으로 '제주도 개발특별조치법' 제정이 추진될 당시 개발이익 환원을 위해 '관광세'라는 명칭으로 등장했다.
이후 이명박 정부에서는 '탄소세'라는 명칭으로 도입이 검토되다 2012년 제주에서 열린 '세계환경보전총회'를 계기로 제주세계환경수도 조성을 위한 재원을 마련하는 방안의 일환으로 '환경기여금'이라는 이름으로 논의가 본격화됐다.
당시 한국법제연구원은 2013년 '제주세계환경수도 조성 지원특별법 연구용역'에서 제주도민을 제외한 제주 방문객에게 선박과 항공요금의 최대 2%를 환경기여금으로 부과하는 방안을 제시했다.
그러나 이 같은 방안은 일종의 '입도세' 성격을 띠면서, 헌법 제14조에서 규정하고 있는 '거주·이전의 자유'를 침해한다는 지적이 일면서 논의가 중단됐다.
이후 '환경기여금'은 2017년 1월 '제주 자연가치 보전과 관광문화 품격 향상을 위한 워킹그룹'에서 '환경보전기여금' 제도 도입을 권고하면서 수면으로 떠올랐다.
워킹그룹은 2016년 제주관광객이 처음으로 1500만명을 넘어서자 이로 인한 환경문제가 심각해지고 있다고 판단, 환경보전기여금 도입을 권고한 것이다.
이에 따라 제주도는 2017년 9월~2018년 5월 한국지방재정학회에 의뢰, '제주환경보전기여금 제도 도입 타당성 조사용역'을 시행했다.
2018년 7월 출범한 민선 7기 원희룡 도정도 이 용역을 바탕으로 환경보전기여금 제도 도입을 공약에 담고 절차를 진행하고 있다.
Δ관광객 1인당 8170원…연간 1600억원 징수
'환경기여금제도 도입 타당성 용역'을 수행한 한국지방재정학회는 환경보전기여금 부과액으로 숙박시 1인당 1500원, 렌터카 1일 5000원(승합 1만원, 경차 및 전기차 50% 감면), 전세버스 이용 요금의 5%를 제시했다.
관광객 1인당 평균 부과액은 8170원이다. 연간 징수액은 도입 1년차에 1407억원을 시작으로 도입 3년차 1543억원, 도입 5년차(관광객 2000만명 기준)에는 1669억원으로 추정하고 있다.
특히 환경보전기여금은 제주의 환경 보전 및 환경개선 사업, 생태계 보전 및 복원 사업, 생태관광 육성 및 지원 사업 등으로 사용처를 한정하도록 제안했다.
제주도는 '제주특별치도설치 및 국제자유도시조성 특별법'을 개정해 도민 등을 제외한 관광객에게 환경보전기여금을 부과하는 조항을 신설하는 방식으로 제도 도입을 추진할 계획인데 최소 2년 이상 소요될 것으로 전망된다.
Δ'입도세' 논란 속 법제화 가능성은
원희룡 지사는 지난 25일 '청정제주 송악선언'을 발표하면서 "제주 환경을 지키는 것에 모든 국민이 참여해야 한다"며 "환경 보전 강화의 실질적 수단으로 환경보전기여금 도입을 추진하겠다"고 밝히면서 제도 도입에 속도를 내고 있지만 난제가 산적하다.
우선 이해 당사자인 관광업계에서 제도 도입에 반대하고 있다. 지난 2018년 12월 제도 도입을 위한 전담팀을 구성하고도 2년 가까이 표류했던 이유도 이 때문이다.
이달 12일 열린 도민설명회에서도 관광업계는 환경보전기여금 부과는 관광비용 상승과 제주방문 기피 현상 등으로 제주관광객이 감소할 수 있고, 결국 제주경제를 악화시키는 요인이 될 수 있다고 우려했다.
또 제주의 환경훼손과 생활여건 악화는 '관광'에 국한된 문제가 아니라는 점도 강조했다.
국민적 공감대 형성도 쉽지 않다는 분석도 지배적이다.
2013년에도 한국법제연구원은 '입도세 논란'을 의식, 환경기여금의 성격을 '환경 보전에 협력하는 비용'이라는 의미에서 '협력금' 또는 '기여금'에 가깝다고 설명했다.
제주도가 '조세법' 등 세금 관련 법률이 아니라 '부담금관리기본법' 개정을 선택한 이유이기도 하다. 세금이 아니라 교통유발부담금 등과 같은 '원인자 부담금'이라는 논리다.
하지만 내지 않아도 될 돈을 강제로 내야 하는 제주 방문객 사이에서 사실상 입도세'라는 불만이 나올 가능성이 짙다.
타 지역과의 형평성 문제를 거론하는 기획재정부 등 정부 부처와의 협의도 쉽지 않다. 당장 이철우 경북지사는 제주의 사례를 보면서 울릉도 입도세 도입을 추진하겠다고 밝힌 바 있다.
김태윤 제주연구원 박사는 "환경보전기여금 제도 도입을 위해서는 제주 자연을 즐기려는 관광객들의 배려와 이해, 제주의 환경을 지켜야한다는 공감대가 필요하다"며 "법과 제도를 통한 부과에 앞서 관광서비스 제고와 공영관광지 할인 등 인센티브를 통해 관광객들이 자발적으로 납부할 수 있도록 유도한 후 시간을 갖고 도입하는 것도 바람직하다"고 말했다.
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