지난 14일 문재인 대통령 기자간담회 발언 후 한국 고위 외교당국자들이 미국 측에 연달아 '대북 개별관광'을 통한 남북관계 교착 타개 의지를 전달했다.
관광이 대북제재에 저촉되지 않을 수 있기 때문에 이를 통해 막힌 남북관계를 열고 남북관계를 회복시켜 북미대화 모멘텀도 살리자는 구상이다.
◇개별관광 금지는 안했지만 '해석'의 여지 넓은 대북제재
실제로 개별관광 자체는 유엔 안전보장이사회(안보리) 대북제재 결의안의 대상이 아니다. 현실적으로 대북제재 하에서 실현할 수 있는 몇 안 되는 협력사업 중 하나다. 북한을 찾는 중국 관광객 수가 매해 늘어나고 있다는 보도도 심심찮게 나온다.
그러나 대북제재의 적용대상이 어디까지냐에는 이견이 있을 수 있다. 제재 위반 여부를 판단하는데 '해석'의 영역이 상당히 넓어서다.
예컨대 마지막 안보리 결의안인 2017년 12월 2397호는 철강·동·알루미늄 등 대부분의 금속을 북으로 '이전(transfer)' 하는 걸 금했다. '이전'을 상거래로 해석할 수도, 단순 반입·반출로 볼 수도 있다. 단순 반입까지 문제 삼으면 방북자가 노트북, 휴대폰은 물론 숟가락이나 라이터를 갖고 들어가는 것도 제재 위반이다.
따라서 해석하는 주체의 의도에 따라 가장 엄격한 잣대를 들이댈 수도, 느슨하게 볼 수도 있다. 인도적 사업은 안보리 제재 대상이 아니지만 정부가 인도적 사업인 이산가족 상봉행사를 위해 제재 면제를 받아야 했던 것도 '엄격한 잣대'가 적용된 예다.
정부는 지난 2018년 8월 금강산에서 이산가족 상봉행사를 치르기 전 유엔 대북제재위원회로부터 포괄적 면제를 받았다. 행사에 필요한 시설 개·보수나 지원인력 이동 시 반입·반출되는 물자를 제재 위반으로 해석할 소지를 차단하기 위해서다.
2018년 정부가 남북 철도연결사업을 위해 북측 지역을 조사할 때도 제재에 대한 '해석의 차'가 발생했다. 정부는 당초 철도조사는 제재 대상이 아니라고 해석해 유엔 대북제재위에 제재 면제 신청을 따로 하지 않았다. 연구·조사는 제재 대상이 아니고, 반입·반출물자도 우리가 쓰고 돌아오는 물품이어서다.
그러다가 그해 8월 돌연 비무장지대 통과 승인권을 쥔 유엔군사령부가 조사를 막았다. 유엔사 측은 한국 정부에 기술적 절차를 문제 삼았지만 사실상 남북관계가 앞서가는 걸 마뜩잖게 본 '미국의 불허'라는 게 중론이었다. 이후 정부는 유엔에 제재면제 신청을 했고, 그해 말에야 가까스로 철도조사를 진행할 수 있었다.
◇안보리 제재 보다 살벌한 세컨더리 보이콧
안보리 제재 문제가 해소된다 하더라도 미국의 독자제재가 별도로 존재한다는 점 역시 부담이다. 흔히 '대북제재'로 통칭해 부르는 대북제재 시스템엔 안보리 결의안, 미국의 독자제재 등 수십개가 얽혀 있다.
이 중 미국 독자제재는 법령, 행정명령 등 적게 잡아도 십수개다. 직접 북한을 겨냥한 법과 행정명령이 있고 북한이 대상에 포함되는 법령이 상당수다. 북한은 대량살상무기(WMD) 관련국, 안보위협국, 테러지원국 등에 다 포함되기 때문에 이들 국가를 규제하는 법과 행정명령은 북한에도 적용된다.
이 중에서도 민간 기업이 가장 두려워 하는 건 미국 재무부가 결정하는 세컨더리보이콧(제3자 제재)이다. 북한 관련 대부분의 물품 거래, 자금이전, 기술지원에 연루된 제3국인까지 제재할 수 있다. 국내 은행들을 포함, 전세계 민간 금융기관들이 대북관련 사업에 참여하기 위해서는 세컨더리보이콧에서 '안전할 수 있다'는 보증이 필요하다.
국내에도 대북 제재가 있다. 천안함 폭침 사태 약 두 달 후인 2010년 5월 24일, 당시 이명박정부가 발표한 '5.24 조치'다. △개성공단을 제외한 남북교역 전면 중단 △북한 선박의 우리 영해 및 배타적경제수역(EEZ) 항해 불허 △우리 국민의 방북 불허 △대북 투자 사업 보류 등 정부와 사전협의 없이 남북교류를 할 수 없게 한 조치다.
그러나 이명박 정부 당시인 2011년 9월 평양 '남북 종교인 모임'에 7대 종단이 참석했고, 2013년 11월 당시 박근혜 정부가 남북 및 러시아간 '나진-하산 프로젝트'를 5.24 조치의 예외사항으로 분류하는 등 사안마다 예외가 적용 돼 왔다. 5.24 조치 자체가 법령에 근거가 없는 정부의 '행정조치'이기 때문이다.