조국 청와대 민정수석은 21일 청와대에서 토지공개념을 강화한 헌법 개정안을 발표했다. 조 수석은 "한정된 자원인 토지에 대한 투기로 인한 사회적 불평등 심화 문제를 해소해야 한다"며 "토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록 할 것"이라고 밝혔다.
토지공개념은 토지의 소유와 처분을 공공의 이익을 위해 적절히 제한할 수 있다는 개념이다. 일각의 오해와는 달리 국가가 개인의 토지 소유권을 부정하는 것은 아니다. 현행 헌법에도 제23조 제3항과 제122조 등에 근거해 해석상 토지공개념이 인정된다.
우리나라에 토지공개념이 처음 도입된 것은 1980년대 말 노태우정부 때다. 당시는 주택 200만가구 건설 정책으로 수도권 곳곳에서 신도시 개발이 이뤄졌고 이에 따른 부동산 투기가 심각한 사회적 문제로 떠올랐다.
노태우정부는 토지공개념 3법인 △택지소유상한에 관한 법률 △개발이익환수에 관한 법률 △토지초과이득세법을 도입해 시장질서를 바로잡으려 했다. 하지만 시장의 강력한 저항으로 택지소유상한제와 토지초과이득세법은 각각 위헌, 헌법불합치 판결을 받고 폐지됐다.
과도하게 사유재산을 침해할 우려가 있는 법률은 위헌판결을 받았으나 △개발이익환수 △재건축 초과이익 환수 △분양가 상한제 △분양권 전매 금지 △종합부동산세 등 현재 시행되고 있는 부동산 규제는 모두 '토지는 공공재'라는 개념을 전제로 한 것들이다.
헌법에서 강화한 토지공개념이 어떤 법률로 구체화 될지는 아직 정해지지 않았다. 정치권과 전문가들은 정부가 개정 헌법을 근거로 보유세 강화나 분양원가공개 등 부동산 규제를 더 강화할 가능성이 높다고 보고 있다.
업계와 시장의 반발은 상당하다. 재산권이 침해될 수 있는데다 지금보다 더 강력한 부동산 규제로 주택산업이 위축될 수 있다는 우려에서다.
현재 주요 재건축조합들이 준비하고 있는 재건축초과이익 환수제에 대한 헌법소원도 새 국면을 맞게 됐다. 조합들은 과도한 사유재산 침해라며 반발하지만 개정 헌법에 토지공개념이 강화되면 재건축초과이익을 국가가 환수할 수 있는 근거는 더 견고해진다.
건설업계 관계자는 "토지공개념 도입은 부동산 규제를 더 강화하겠다는 의도로 보인다"며 "사유재산 행사에 제약이 생기고 주택산업이 위축되면 건설업계뿐 아니라 소비자들도 손해를 보게 된다"고 목소리를 높였다.
각종 사회불평등을 해소하는 근본 처방으로 토지공개념 강화가 필요하다는 의견도 나온다.
조명래 단국대 교수는 "서유럽 등 선진국에서는 오래전부터 토지 공공성을 기본이념으로 하고 있다"며 "우리나라 헌법에도 공익과 사익을 조화롭게 담은 토지공개념을 천명해야 한다"고 말했다.
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