지난 촛불집회를 통해 우리는 민주시민의 높아진 역량과 이를 담아낼 새로운 그릇의 필요성을 느끼게 되었다. 직접민주주의를 통해 분출된 에너지가 헌법적 대의질서 안에서 법치적으로 해결된 것을 민주적 역량의 성장 말고는 설명할 수 없을 것이다. 하지만 이러한 역량을 담아내기 위해서는 새로운 민주주의와 헌법, 그리고 정치제도가 필요하다. 대통령 탄핵은 광장 민주주의의 성과이기도 하지만 역설적으로 현 민주주의 제도의 위기를 의미하기 때문이다. 우리는 개헌을 통해 민주시민의 높아진 역량과 현 제도와의 부조화를 바로 잡아야 한다. 그러지 못할 경우 주권자들은 또 다시 광장으로 나가야만 할 것이다.
이번 개헌의 방향은 국민주권 개헌이 되어야 한다. 헌법이란 국민이 주인 노릇을 할 수 있도록 하는 국가의 설계도이다. 따라서 개헌은 국민주권을 확대, 강화시키는 방향으로 이뤄져야 한다. 국민주권 개헌을 위해서는 크게 국민의 기본권과 직접결정권 강화, 자치분권, 대의제 개혁 등 세 가지 방향에서 변화가 필요하다.
첫째, 국민의 기본권과 직접결정권의 강화가 필요하다. 기본권이란 헌법이 규정하는 여러 권력기구와 제도들이 본질적으로 침해해서는 안 되는 주권자의 권리를 규정한 것이다. 이번에 지난 30년의 사회발전의 성과를 반영해서 기본권을 확대해야 한다. 아울러 국민발안권, 국민소환권 등 직접결정권도 국민의 민주적 역량 수준에 따라 강화되어야 한다. 특히 그중에서도 유신헌법 때 빼앗긴 헌법개정에 대한 국민발의권은 반드시 회복해야 한다. 민주공화국의 근본 약속인 헌법을 국민이 발의하고 결정하는 것은 국민의 직접결정권 중에서도 가장 본질적인 것이다.
둘째, 자치분권 개헌이 필요하다. 국민이 주권자이다. 주권자와 가장 가까운 단위에서부터 주권행사를 하는 것이 마땅하다. 그것이 자치분권이다. 자치분권을 위해서는 분권국가에 대한 선언, 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권 등에 대한 확대가 필요하다.
셋째, 대의제 개혁이 필요하다. 현실적으로 국가 권력을 집행하는 기관은 행정과 사법의 집행부다. 이 집행기구가 권력의 실체다. 권력의 본질적인 주인인 국민이 집행기구를 어떻게 민주적으로 통제하느냐 이것이 민주주의 제도고 헌법의 핵심이다. 이 집행기구를 국민의 뜻을 받은 대의기구가 민주적으로 통제하는 것이 민주공화국이다.
여기에서 두 가지 문제가 생긴다. 첫째, 과연 대한민국의 대의기구는 집행부 권력을 민주적으로 지휘통제하고 있느냐이다. 둘째, 정당과 의회라고 하는 대의기구가 과연 국민들의 뜻에 따라 구성하고 활동하느냐 하는 대의기구의 민주적 정당성에 대한 문제다.
이 두 가지 모두 부실하다. 그래서 광장으로 국민들이 나오고 있다. 이 두 가지를 어떻게 해결할 것인가 하는 것이 대의제 개혁이고 권력 구조문제이며 이번 개헌 논의의 핵심이다. 권력구조의 민주적 개편 그리고 선거제도를 비롯한 정당과 의회의 민주적 개혁이 반드시 필요하다.
각자 생각하는 개헌의 세부적인 방향이 다르기 때문에 개헌이 불가능할 것이라는 우려가 존재한다. 정치권은 개헌의 필요성에 대한 이견은 없지만 구체적인 방향과 시기에 대한 크고 작은 이견들을 정리하고 조율하기 위해 지난 1월부터 국회 개헌특위를 통해 논의를 이어가고 있다. 헌법은 모두의 생각을 전부 담는 것이 아니라 모두가 합의한 것을 담는 것이다. 우리는 합의한 만큼 앞으로 나아갈 수 있다. 그 합의능력이 우리의 민주주의 역량이다.
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