한강변 68층 초고층 아파트 짓는다…용도지역제도 전면 개편

[2040 서울도시기본계획안]

서울시내 주거, 상업, 공업, 녹지지역으로 나뉘어있는 용도지역제 폐지가 추진된다. 용도지역제도는 토지별로 용도를 정해 건축 가능한 건물 종류·높이, 개발 밀도 등을 규제하는 제도다. 20년 동안 기본틀이 유지되면서 시대 변화를 따라가지 못한다는 지적이 컸다. 서울시는 용도지역제 개편을 통해 서울 전역 도보 30분 범위 내 주거·일자리·여가를 즐길 수 있는 공간으로 재편한다는 구상이다.

'한강변 35층' 제한이 사라져 층수에 상관없는 아파트 건립도 가능해진다. 서울 지상철도를 지화화하고 서울 전역 61개 하천 주변을 개발해 수변 중심 공간으로 재편한다. 서울도심, 여의도, 강남은 글로벌 도시 경쟁력 강화를 위해 고도화 작업이 이뤄진다.

'35층 높이 기준' 삭제 심의 거쳐 결정…용도지역제 대신 상황에 맞게 용도 부여

서울시는 3일 이같은 내용을 담은 '2040 서울도시기본계획안'을 발표했다. 2040 서울도시기본계획안은 서울시가 추진할 각종 계획의 지침이 되는 최상위 계획이다. 국토계획법상 5년마다 재정비해야 하는 규정에 따라 2014년에 수립된 '2030 서울플랜'을 대체한다.

2040 서울도시기본계획안은 크게 △보행 일상권 도입 △수변 중심 공간 재편 △중심지 기능 강화로 도시경쟁력 강화 △경직된 도시계획 대전환 △지상철도 지하화 △미래교통 인프라 확충 등 6가지 계획으로 나뉜다. 큰 틀은 빠르게 변화하는 도시 변화에 맞춘 유연한 정책이다.

우선 그동안 서울 전역에 일률적·정량적으로 적용됐던 '35층 높이기준'이 없어진다. 구체적인 층수는 개별 정비계획에 대한 위원회 심의에서 지역 여건을 고려해 정하기로 했다. 박원순 전 서울시장 재임 중 발표된 2014년 '2030 도시 기본계획'(서울플랜)과 2015년 '한강변 관리 기본계획'에서 주상복합이 아닌 공동주택은 최고층을 35층으로 제한했다.

35층 높이 기준이 없어진다고 해도 건물의 용적률은 그대로이기 때문에 동일한 밀도(연면적·용적률) 하에서 높고 낮은 건물들이 조화롭게 배치될 수 있을 것으로 서울시는 기대했다. 서울 일부 재건축 단지들은 아파트 층수 규제 완화를 염두에 두고 최고 68층으로 짓는 설계안을 일찌감치 마련한 곳도 있다.

용도지역제도도 전면 개편된다. 용도지역제는 도시 공간의 기능이 중복되지 않도록 땅의 용도와 건물의 높이, 용적률 등을 규제하는 제도를 말한다. 서울에는 크게 주거·상업·공업·녹지지역이 있다. 지금은 대도시 서울의 특수성과 무관하게 전국에 동일한 허용용도·밀도가 적용되고 있어 자율성과 유연성 측면에서 한계가 있다는 지적이 있어왔다. 특히 다양화되는 라이프스타일에 따라 업무·여가·상업·주거 등으로 복합화되는 도시공간 창출에 제약으로 작용하고 있다.

서울시는 산업화 시대에 처음 만들어져 지금까지 운용되고 있는 '용도지역제'를 전면 개편하는 '비욘드 조닝(Beyond Zoning)'을 제시했다. 용도 도입의 자율성을 부여해 주거·업무·녹지 등 복합적인 기능을 배치한다는 계획이다.

서울시는 주거 위주로 형성된 일상생활공간을 전면 개편해 도보 30분 이내 보행권 안에서 일자리, 여가문화, 수변녹지, 상업시설, 대중교통거점 등 다양한 기능을 복합적으로 누리는 자립적인 생활권으로 만든다는 청사진도 내놨는데 용도지역제 개편이 필수적이다. 도시공간을 지역별로 분석해서 지역에 부족한 시설과 필요한 기능을 찾아내고 이를 보완하기 위해서는 유연한 용도지역 변경이 필요하기 때문이다. 가령 생활편의시설이 부족한 주거 밀집지역은 업무·상업기능 도입을 위한 용도지역을 부여하는 식이다.

시는 비욘도 조닝에 대해서는 중앙정부, 학계, 전문가 등과 공감대 형성과 공론화를 통해 국토계획법 개정 등 법제화를 추진키로 했다. 2025년부터는 서울 전역에 단계적으로 적용한다는 목표다.

지상철도 단계적 지하화…복합환승센터 '모빌리티 허브' 전역에 조성

지상철도는 단계적으로 지하화한다. 서울시에 위치한 국철 전구간(71.6㎞)과 도시철도 일부구간(29.6㎞)이 지상철도로 유지되고 있다. 서울 내 차량기지 면적은 4.6㎢다. 시는 지상철도를 지하화하고 해당 부지를 적극 활용한다는 계획이다. 서울의 중심부에 새로운 공간을 만들면 가용지 부족문제 해소에 일조할 것으로 기대했다. 지하화보다 철도 상부에 데크를 설치하는 것이 더 효율적인 구간은 데크를 통한 입체복합개발을 추진해 새로운 공간을 만든다는 구상이다. 시는 장기적·단계적 추진을 위해 정부와 논의하고 실현성을 높일 계획이다.

서울시 관계자는 "국토교통부와 서울시가 각각 관련 용역을 진행 중에 있다"면서 "필요성에 대해서는 공감대가 형성돼 있다"고 말했다. 지하화하는데 필요한 천문학적인 예산에 대해서는 "지하화하면서 생기게 되는 부지 활용과 인근 개발, 공공기여 등을 적극 활용할 것"이라고 설명했다.

자율주행, 서울형 도심항공교통(UAM), 모빌리티 허브, 3차원 신(新)물류네트워크 등 미래교통 인프라도 확충한다. 자율주행은 본격적인 자율차 운영체계를 마련하고 서울형 도심항공교통(UAM)은 2025년 기체 상용화에 맞춰 도심형 항공교통 기반을 마련하기로 했다. 대규모 개발시 용적률 인센티브를 주는 등 확충방안도 추진된다.

또 UAM 등 미래교통수단과, GTX, PM(개인이동수단) 등 다양한 교통수단을 연계하는 복합환승센터 개념의 '모빌리티 허브'를 서울 전역에 조성한다. 유형별(광역형·지역형·근린형)로 설치해서 교통수단 간 접근과 환승을 지원하고 공공서비스·물류·업무·상업 등 다양한 도시기능을 복합적으로 제공해 입체교통도시를 완성한다는 목표다.

'水세권' 공간 재편…'서울도심·여의도·강남' 3도심 키운다

서울 전역에 흐르는 61개 하천 등 물길과 수변의 잠재력을 이끌어내 지역과 시민생활 중심으로 만드는 도시공간 재편을 본격화한다. 서울은 안양천·중랑천 등 61개 하천이 25개 자치구 전역에 고르게 분포돼 있지만 일상생활 공간과 단절돼 있어 접근이 어렵고, 공간 활용 역시 녹지·체육공간 등 단순하고 획일적인 수준에 머물러 있다.

이에 시는 하천 크기와 위계에 따라 공간 재편 전략을 마련했다. 소하천·지류에는 수변테라스 카페, 쉼터, 공연활동 등 공간을 만든다. 4대 지천에는 특화거점을 찾아 명소로 조성하고 배후주거지와의 접근성을 높여 수변을 활성화한다. 한강은 수변과 도시공간 간 경계를 허물어 한강과 일체화된 도시공간을 조성하고 업무·상업·관광 중심으로 자리매김한다는 계획이다. 특히 여의도·압구정 등 한강변 대규모 정비사업과 연계해 계획 단계부터 반영될 수 있도록 한다는 목표다.

서울 3도심을 중심으로 글로벌 도시경쟁력을 강화하는 방안도 실행된다. 기존 중심지 체계인 '3도심·7광역중심·12지역중심'은 유지하되 3도심인 '서울도심·여의도·강남'을 중심으로 기능을 고도화한다는 구상이다.

서울도심은 수도 서울의 상징적인 공간임에도 지난 10년간 보존 중심 정책이 유지되면서 활력을 잃고 성장이 정체된 상태다. 이에 남북 방향 4개축 △국가중심축(광화문~시청) △역사문화관광축(인사동~명동) △남북녹지축(세운지구) △복합문화축(DDP)을 조성하고 동서방향의 '글로벌 상업 축' 등 4+1축을 조성해 서울도심의 활력을 불어넣는다.

여의도는 용산정비창 개발을 통한 국제업무 기능과 연계해 한강을 중심으로 한 글로벌 혁신 중심지로 조성한다. 강남은 경부간선도로 입체화, 국제교류복합지구 조성 등과 연계한 가용지 창출을 통해 중심기능을 잠실, 서초 등 동·서 방향으로 확산시킬 계획이다.

서울시는 2040기본계획안의 방향성에 대해 "경직적·일률적 도시계획 규제에서 탈피해 다양한 미래의 도시모습을 담을 수 있는 유연한 도시계획 체계로 전환하고, 시민들의 일상생활공간에 주목해 시민 삶의 질을 높이고 서울의 도시경쟁력을 강화하는 데 무게를 뒀다"고 설명했다.

향후 공청회, 국토교통부 등 관련 기관·부서 협의, 시의회 의견청취, 도시계획위원회 심의 등을 통해 각계각층의 의견을 청취하고 시민 공감대를 형성해 연말까지 최종 계획안을 확정한다는 방침이다.