12월 임시국회 회기가 다음 달 9일까지 연장됐지만 '빈 손' 우려는 여전하다. 헌법개정특별위원회(개헌특위) 연장, 개헌 시기 등을 둘러싼 여야 갈등 탓이다. 사진은 26일 서울 여의도 국회 정문 바리케이드 앞으로 시민이 걸어가고 있는 모습. 2017.12.26/뉴스1 © News1 이동원 기자통상 지방자치단체장 선거는 국회의원 총선거와 대통령 선거 등에 비해 국민적 관심도가 낮고 투표율도 낮다. 중앙선거관리위원회 선거통계시스템에 따르면 제 15~19대 대통령선거 평균 투표율은 73.5%, 제 2~6회 전국동시지방선거 평균 투표율은 52.9%(소수점 둘째자리 반올림)이었다.
각 정당이 투표율을 염두에 두고 있다는 사실은 입 밖으로 내지 않은 채 개헌 국민투표 시점을 두고 팽팽한 힘겨루기를 하고 있는 이유다.
정치권은 당초 권력구조 개편 방안 등 개헌내용을 두고 팽팽하게 대립했지만 이제 전선은 개헌 일정으로까지 확산되며 개헌 전망을 어둡게 하고 있다. 벌써 개헌 실패를 염두에 두고 '책임' 떠넘기기에 들어갔다는 지적이 나온다.
하지만 전문가들은 정작 개헌논의의 주체인 '국민 패싱’이 가장 큰 문제라고 지적한다. 개헌 논의 과정에서 주인공인 국민이나 국민여론은 찾아볼 수 없다는 비판이다.
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헌법개정안에 대한 국민들의 의견 수렴은커녕 개헌 자체에 대한 국민들의 찬반 의견조차 명확하지 않다는 점에서다. 정치권은 구체적인 개헌 내용을 둘러싸고 대립하고 있지만 국민 다수는 개헌의 의미는 물론 개헌에 따른 국민생활 변화를 짐작조차 하지 못하고 있다는 지적이다. 포털 사이트에 개헌 연관 검색어로 '개헌 뜻'이 등장할 정도다.
지난해 개헌논의가 본격화하면서부터 전문가들은 '밀실개헌'을 경고해왔다. 헌정사상 가장 민주적으로 개정됐다는 1987년 헌법마저 국민참여와 공론화 과정을 거치지 못한 한계를 이번 개헌으로 극복해야 한다는 요구에서다.
87년 헌법은 민주시민 항쟁의 결과물이었지만 국민주도가 아닌 당시 '3김'(김영삼·김대중·김종필)과 노태우 전 대통령의 대리인들로 꾸려진 '8인 정치회담'에서 만들어졌다.
이종수 연세대 법학전문대학원 교수는 "30년 전 6월 민주항쟁의 결과로 개헌이 이뤄졌는데도 국민참여형 개헌은 되지 못한 한계가 있었다"며 "이 때문에 다음에 개헌이 이뤄진다면 반드시 국민참여형 개헌이 돼야 한다는 것이 학계의 목소리였다"고 말했다. 이어 "그럼에도 이번 개헌과정 역시 국민참여가 제대로 보장되지 않고 있다"고 지적했다.
장영수 고려대 법학전문대학원 교수(국회 개헌특위 자문위원)는 "이번 개헌 논의가 시작될 때부터 국민참여형 개헌이 필요하다는 점이 강조됐고, 개헌논의 과정 내내 국회도 국민참여 방안을 모색하겠다고 주장했지만 결과적으로 국민들이 느낄 수 있을 만큼 다양한 의견제시 기회가 주어졌다고 보기는 어렵다"고 꼬집었다.
◇ "싸우지 말고 국민들께 물어 보세요"
국민참여형 개헌이 담보돼야 하는 이유는 국가 중대사인 개헌은 한번 이뤄지고 나면 사실상 다시 고치기가 여간해선 어렵기 때문이다. 과거 정권들이 개헌을 집권연장의 도구로 악용했던 전례를 막기 위해 개헌 자체가 어렵도록 만들어져 있다.
헌법에 잘못 손댈 경우 임기 5년짜리 대통령과 임기 4년짜리 국회의원을 잘못 뽑는 것과는 차원이 다른 문제가 현실생활에서 발생할 수 있다. 개헌논의 자체가 신중해야 하고 다양한 집단의 목소리가 반영돼 반드시 수렴과정을 거쳐야 하는 이유다.
문제는 정치권이 국가 중대사인 개헌을 논의하면서 자신들의 이해득실에만 골몰해 국민 의견에는 귀 기울이지 않고 있다는데 있다. 시민들이 최우선적으로 개헌안에 담아야 한다고 요구하는 국회의원 '국민소환제'는 사실상 언급조차 되지 않고 있는 상황이다.
반면 여야 모두 차기 정권 획득과 관련된 권력구조 개편 문제에서는 좀처럼 자기 주장을 굽히지 않고 있다. 여권은 대통령제를 유지하되 임기를 4년으로 중임할 수 있도록 하는 ‘대통령 4년 중임제’개헌을 주장하고 있고, 야당은 정부형태 자체를 바꿔 분권형으로 가야 한다는 요구하고 있다.
이 경우 어느 한쪽의 주장을 담은 개헌안을 밀어붙일 경우 개헌안은 국회 문턱조차 넘지 못할 공산이 크다. 현행 헌법상 개헌안이 국민투표에 회부되려면 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 하는데 현 국회 여야 구도상 개헌안의 국회 통과도 장담할 수 없다.
그럼에도 전문가들은 정치집단이 '정치적 타협'을 통해 개헌안을 만들어 내는 것을 가장 경계하고 있다. 국민들이 참여해 주도하는 개헌이 아닐 경우 정치권이 소위 '주고 받기' 식으로 개헌안을 만들 개연성이 높기 때문이다.
한상희 건국대 법학전문대학원 교수는 "국회가 해야 할 일은 국민들 여론을 수렴하고, 의견이 일치되지 않을 경우 '어떻게 할까요'라고 물어보는 것"이라며 "그럼에도 국민의견은 듣지 않고 자기들끼리 싸우고만 있다"고 꼬집었다.
한 교수는 "결국 개헌 논의과정에서 국민 여론을 묻고 수렴하는 과정을 열어 놨어야 한다"며 "국회가 이 부분과 관련해서는 실상 아무것도 하지 않아 개헌 논의가 교착 상태에 빠지게 됐다"고 말했다. [법조전문기자·법학박사]
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