[런치리포트]'무능' 선거구획정위

[the300](종합)

총선 지역구, '공' 다시 받은 국회…획정기준 놓고 '전운'

내년 총선 선거구 획정이라는 '난제'가 다시 국회로 넘어왔다. 선거구획정위원회가 법정기한인 13일까지 내년 총선 지역구 획정안을 제출 불가를 선언하면서 한동안 선거구 획정 과정을 관망하던 국회가 더 바빠지게 됐다.

선거구 획정위는 13일 국회에서 기자회견을 갖고 법정기한내 획정안을 국회에 제출하지 못했다면서 공식 사과했다. 선거구 획정위는 "인구산정기준일과 지역구 의석수 범위를 244~246석으로 한다는 것은 결정했지만 최종 합의는 이루지 못했다"며 국회의 정치적 결단을 촉구했다.

당초 선거구 획정위는 공직선거법에 따라 이날까지 내년 총선 지역구 획정안을 국회에 제출해야 했지만, 농어촌 지역구 획정 등 쟁점에 대한 이견을 좁히지 못했다.

획정위가 시한 내에 결론을 내지 못하면서 ‘공’은 다시 국회로 넘어왔다. 현행법상 선거구 획정의 최종 마감일은 내년 총선 선거일 6개월전인 내달 13일이다. 이 사이에 국회는 선거구 획정기준을 정해서 획정위에 넘겨줘야 하고 획정위는 이를 토대로 선거구 획정안을 정해 국회에 넘겨야 하는데 시간적인 여유가 많지 않은 것이 현실이다.

선거구 획정 기준에 대한 쟁점이 여전하다. 여당은 농어촌 지역구 보호를 위해서 비례대표를 늘려야 한다는 주장을 하지만, 야당은 비례대표 의석 축소에 반대한다. 농어촌 지역구 축소를 최소화하기 위해 도시 지역구 증가를 줄이려다 보니 또다른 반발도 나오고 있다. 이쪽으로 누르면 저쪽이 튀어나오는 양상이다. 자치 시군구 연계 분할 여부도 논의 테이블에 오르면 이견이 적지 않을 전망이다. 그간 여당은 자치시군구 연계분할을 완화하자는 입장이었던데 반해 야당은 반대였다.

이학재, 김태년 국회 정치개혁특별위원회 여야 간사는 “선거구 획정을 위한 기준을 국회가 정해서 획정위에 서둘러 넘겨야 한다”면서 “현행법상 국회가 선거구를 획정할 수 없고 선거구 획정위의 고유 권한”이라고 밝혔다. 양 간사는 정개특위 재개를 위해서 여야간 긴밀하게 협의 중이라고 밝혔다.

'무늬만 독립기구' 선거구획정위, 헛바퀴 3개월

중앙선거관리위 산하 국회의원 선거구획정위원회 김대년 위원장이 13일 서울 여의도 국회 정론관에서 열린 기자회견에서 합의안 도출 실패와 관련한 대국민 사과문을 발표하고 있다. 헌정 사상 최초로 독립기구로 설치된 획정위는 지역구 및 비례대표 의석수를 놓고 갑론을박을 벌인 끝에 내년 4월 총선에 적용할 선거구 획정안을 선거법에 따른 기한(총선 6개월 전)인 13일까지 국회에 제출하지 못하게 됐다. 2015.10.13/뉴스1

헌정 사상 처음 독립기구로 출범한 선거구획정위원회(이하 획정위)가 다시 초라한 성적표를 받아들었다. 획정안을 법정시한 내 제출하지 못하며 3개월 동안 22차례에 걸친 논의가 공염불로 그쳤다. ‘농어촌 의원 반발’·‘의원 정수 논란’·‘지역구·비례 의석 비율’ 등 정치권 논쟁이 불붙자, 독립기구로서의 위상은 온데간데 없이 사라졌다.



지난 7월 출범한 획정위 활동과 정치권 논의 과정을 뒤돌아보면 획정안의 법정시한 내 미제출은 어느정도 예견된 일이었다. 획정 작업의 전제 조건인 의원 정수, 지역구·비례 의석 비율 등 핵심 획정 기준들이 국회가 결정할 사안이라 획정 작업은 결국 국회 논의 과정에 영향을 받을 수 밖에 없는 구조였다.

법정기한인 10월13일까지 선거구획정안을 제출하겠다는 성명서를 발표하고 정치개혁특위의 의원정수, 지역구와 비례대표 의석비율, 선거구획정기준 마련을 촉구하고 있다. 2015.8.13/뉴스1

지난 8월 13일 획정위는 이전과 달라진 권한과 위상을 보여줬다. 출범 당시 국회에 요청한 의원정수, 지역구·비례 의석 비율, 획정 기준 등이 넘어오지 않자 9명의 획정위원 모두 국회를 찾아 자체획정을 만들겠다고 선언했다. 당시 획정위 선언 뒤 국회 정치개혁특별위원회는 △의원정수 현행 유지(300석), △지역구·비례 의석 비율 획정위에 일임 등의 잠정합의안을 도출하기도 했다.



획정위가 정치권 눈치를 보기 시작한 것은 역설적이게도 이 즈음부터였다. 정개특위 잠정합의안을 놓고 여당은 지역구 확대·비례 축소, 야당은 비례 축소 불가로 부딪쳤다. 지난 8월 말 새누리당 의원총회에선 정개특위 잠정합의안이 추인받지 못했다. 국회 차원에서 지역구·비례 의석 비율 결정을 획정위에 맡겨 권한을 부여하려 했지만 실패한 것이다.

획정위는 지난 9월 19일 내년 총선 지역구수를 244~249석 범위에서 확정할 것이라고 밝혔지만 이는 획정위의 제한된 권한과 위상을 확인시켜줬다. 현행 246석에서 크게 벗어나지 못한 안을 제시한 데다 발표 이후 농어촌 지방 의원들의 집단 반발에 직간접적인 영향을 받았기 때문이다. 이 과정에서 획정위는 통폐합 및 분구 선거구를 가르는 기준을 평균 인구수에서 특정 선거구로 변경하기도 했다.

획정위는 이달 초 회의를 거듭하며 지역구수 및 자체 획정안 확정을 다짐했으나 법정시한 제출을 못 지키며 '소리없는 아우성'에 그쳤다. 정치권이 획정 기준을 제시하지 못한 탓과 더불어 획정위가 출범 초기 냈던 목소리와 달리 독립성을 제대로 활용하지 못했다는 지적이다.



정치권의 무책임·획정위의 비독립성과 별개로 획정위의 논의구조 자체가 획정안 도출을 힘겹게 한 요소라는 분석도 제기된다. 9명의 획정위원 중 김 위원장을 제외한 여야 추천 위원이 각각 4명씩이어서 합의(2/3 이상 찬성)가 어려운 구조라는 설명이다. 실제 획정위 활동 후반부에 획정위원들은 영·호남 의석 감소비율 등을 놓고 여야 대리전을 펼친 것으로 전해졌다.

김 위원장은 이날 기자회견 뒤 기자들과 만나 '획정위 활동의 한계'를 묻는 질문에 "획정위원들 개개인이 철학과 소신, 학문적 소양을 갖고 있는데 위원들 간 이견이 좁혀지지 않은 게 한계였다"라고 말했다.

'246석 유력'...생사 기로에선 지역구는 어디?

중앙선거관리위원회 산하 선거구획정위원회가 13일 내년 총선 지역구 획정안의 법정기한 내 제출 불가를 공식 발표하면서 선거구 획정 과정은 안갯속이다.



헌법재판소 결정에 따라 조정대상 지역에 포함된 지역구 의원들의 사활을 건 반발이 있지만 국회의원정수가 크게 늘거나 비례대표 의석이 줄지 않는 이상 농어촌 지역구 일부 축소는 불가피하다는 관측이 대세다. 관건은 농어촌 지역구 축소를 최소화 하는 방법을 찾는 것이지만, 선거구간 인구편차가 최대 3배가 넘는 상황에 해법은 간단치 않다.

◇대도시 분구 시나리오는…정호준·박주선 통폐합, 김무성·정의화·유기준 생존 전쟁中
머니투데이 더300(the300)의 자체 분석에 따르면 현행 법에서 금지하고 있는 자치시군구분할을 최소화 하는 가정하에 현행 인구기준으로 볼때 서울에서 강서구와 강남구가 분구 대상, 중구가 통폐합 대상이다. 정호준 새정치민주연합의 지역구인 중구의 경우는 이근 지역구와의 통폐합이 불가피하다는 분석이 다수다.

인천은 이학재 새누리당 의원의 지역구인 서구강화군갑이 분구 대상이다. 이 지역은 연접한 서구강화군을 지역구와 경계조정을 해도 인구상한 기준을 넘게 된다. 황우여 부총리 겸 교육부장관의 지역구인 연수구도 분구 대상이다.



부산은 거물들간의 지역구가 통폐합 대상이다. 정의화 국회의장의 지역구인 중구동구와 김무성 새누리당 대표의 지역구인 영도구, 유기준 해양수산부 장관의 지역구인 서구가 통폐합 대상으로 최소 한석은 줄 수 밖에 없는 상황이다. 배덕광 새누리당 의원의 지역구인 해운대기장군갑이 분구 대상이라 전체적으로 부산 의석수는 변화가 없을 것으로 보인다.

광주는 박주선 의원의 지역구인 동구은 현재 246개 지역구 중 가장 인구가 적다. 사실상 통폐합 될 것이라는 관측이다. 대전에서는 이상민 법제사법위원장의 지역구인 유성구가 분구 대상이다. 대구의 경우는 류성걸 새누리당 의원의 지역구인 동구갑이 통폐합 대상이지만 인근 지역과의 경계조정으로 유지될 것으로 보인다. 울산시와 제주도의 경우는 조정대상 지역구가 없다.

◇핵심은 '경기도' 분구를 막아라…자치시군구 연계분할 없을시 9석 늘어
내년 총선 선거구 획정 과정의 '키'를 쥐고 있는 지역은 경기도다. 현행 246석 기준으로 경기도의 분구대상 지역구는 모두 17개다. 농어촌 지역구를 최대한 살리기 위해서는 경기도 분구를 최소화 해야 한다.

이중 수원시(3개 지역구), 용인시(3개 지역구), 김포시, 남양주시(2개 지역구), 양주시·동두천시, 군포시, 광주시, 여주군·양평군·가평군, 화성시 등 12개 시군의 14개 지역구는 인근지역구와 연계분할을 하지 않는 이상 분구가 불가피하다.

또 다른 분구 대상 지역구인 고양시 일산동구와 일산서구의 경우는 고양시가 기초단체임을 감안해서 고양시 4개 선거구를 통폐합 한 후 재획정한다면 분구가 이뤄지지 않을수도 있다. 이런 방식은 성남시 분당구갑이 분구 대상인 성남시도 해당 된다. 이를 종합하면 자치시군구 연계분할을 하지 않는다는 전제로 경기도에서는 총 9개 지역구가 늘어야 한다.



경기도에서 분구를 억제하는 방안으로 거론되는 가장 대표적인 지역구는 안산시다. 안산시의 경우는 전체 지역구가 4개지만 인구가 70만명에 불과해 한석을 줄여 3석으로 재편할 수 있다는 관측도 나온다. 해당 지역 국회의원인 새정치민주연합의 김명연, 김영환, 전해철, 부좌현 의원 등은 재개발로 인한 일시적 인구감소로 인한 문제라며 지역구 축소에 강력하게 반발하고 있다.

정치권 일각에서는 이들 지역구 외에도 일부 지역구가 추가로 조정될 것이란 주장도 나온다. 대규모 증구가 불가피한 경기도에서 자치시군구 연계분할의 규모는 농어촌 지역구 의석수 조정과 연계돼서 결정될 것이라는 관측된다.

◇농어촌 감소 불가피…영호남 의석수 축소 비율, 여야 균형 맞출 듯
지역내의 분구와 통폐합 문제만큼 중요한게 영호남 지역구의 의석수 감소 숫자의 형평성 문제다. 정치권 일각에서는 선거구 획정위의 여러 쟁점들 중 하나가 영호남 의석 축소 비율 때문이었다는 관측도 나오고 있다.



현행 기준으로 살펴볼때 의석수 감소 비율은 호남에 불리하다. 영남에 비해 상대적으로 의석수 총수가 원래 적은 호남지역으로서는 동일한 숫자로 의석수가 줄어도 당장 반발이 나올수 있다.

분구와 통폐합 대상 지역구를 종합해서 살펴보면 전라남북도가 각각 2석씩 줄고 광주도 1석 줄것으로 보여 호남지역은 전체적으로 5석이 줄것으로 보인다.

반면 영남지방은 경북에서 3석이 줄뿐 경남도나 부산, 대구, 울산 등에서는 의석수 변화가 없을 보인다. 새누리당 의원이 전체 의석을 다 차지하고 있는 강원도가 1석이 줄 것으로 보여 이를 감안하더라도 4석에 불과한 상황이다.



◇분구 대상 지역구…생사갈림길에 선 국회의원들은 누구?
현행 246석 기준으로 비수도권 지역구 중 분구 대상은 충남이 3석, 전북 1석, 전남 1석, 경북 1석, 경남 2석이며 통폐합 대상은 강원도 3석, 충북 1석, 충남 2석, 전북 4석, 전남 4석, 경북 5석, 경남 1석 등이다.

강원도는 현행 인구수 기준으로는 의석수 감소를 피하기 어렵다. 한기호 의원의 지역구인 철원군·화천군·양구군·인제군과 황영철 의원의 지역구인 홍천군·횡성군과 정문헌 의원의 속초시·고성군·양양군 등이 통폐합 대상이다. 이들 3개 지역구에 속하는 9개의 기초단체를 4, 5개씩 2개의 지역구로 묶는 방법이 가능하다. 이 경우 강원도는 1석이 줄 것으로 보인다.

충남의 경우는 다소 복잡하다. 인구 하한미달인 이완구 새누리당 의원의 지역구인 부여군·청양군과 박수현 새정치민주연합 의원의 지역구인 공주시를 통합하는 것이 유력한 시나리오라는 분석이다. 분구 대상인 아산시와 천안시에서 2석이 늘면 전체적으로 1석이 증가한다.

충북은 1석이 줄 것으로 보인다. 조정 대상 지역구는 박덕흠 새누리당 의원의 지역구인 보은군·옥천군·영동군이다. 인근 지역구와 통폐합을 통해 현행 숫자를 유지할수도 있고 1석을 줄이는 시나리오 모두 가능하다. 다만 지역구 전체 의석수의 변동이 없는 상황에서 1석을 줄이는 방향으로 결정될 가능성이 높다.

전북은 통폐합 대상이 4곳이다. 유성엽 새정치민주연합 의원의 정읍시와 같은 당 김춘진 보건복지위원장의 지역구인 고창군·부안군, 박민수 의원의 진안군·무주군·장수군·임실군과 강동원 의원의 지역구인 남원시·순창군 등이다.



전북 지역 시나리오는 다양하지만 전체 인구규모로 보아 최소 2석이 줄 것으로 보인다. 통폐합 대상의 현역의원간 공천경쟁 뿐만 아니라 경우에 따라서는 문제가 없는 지역구에 불똥이 튈수도 있다. 전북 지역에서 김성주 새정치민주연합 의원의 지역구인 전주 덕진구는 유일한 분구 대상이지만 전주시가 기초단체임을 감안하면 경계조정으로 분구하지 않을 것으로 관측된다.

전남의 경우는 전체 10개 지역구 중 4개가 통폐합 대상이다. 김승남 새정치민주연합 의원의 지역구인 고흥군·보성군과 같은 당 김성곤 의원의 지역구인 여수시갑, 이윤석 의원의 무안군·신안군, 황주홍 의원의 장흥군·강진군·영암군 등이다.

이중 여수시갑은 여수시을 지역구와 동별 조정으로 인구기준을 채울 수 있다. 여수시갑을 제외한 3개 지역구에 속하는 7개 기초단체 역시 여러가지 통폐합 시나리오 가능하다. 최종적으로 2개 지역구로 나누는 방식이 가능할 것으로 보인다.



전남의 분구 지역은 이정현 새누리당 의원의 지역구인 순천시·곡성군도 있다. 이 지역은 분구는 되겠지만 지역구 숫자가 늘지는 않을 것으로 보인다. 전체적으로 전남지역에서는 한석이 줄 것으로 전망된다.

경북도는 단일 광역시도 중에서 조정 대상이 가장 많다. 총 6개의 지역구가 통폐합 대상이며 1곳이 분구 대상이다. 새누리당 장윤석 의원 지역구인 영주시, 이한성 의원 지역구인 문경시·예천군, 김종태 의원 지역구인 상주, 이철우 의원 지역구인 김천시, 정희수 의원 지역구인 영천시, 김재원 의원 지역구인 군위군·의성군·청송군 등다. 최경환 부총리 겸 기획재정부 장관의 지역구인 경산시·청도군은 분구 대상이다.



총 6개의 지역구가 분구 대상인만큼 다양한 시나리오가 가능 해당 지역구 의원들간 사활을 건 물밑작업이 치열한 상황이다. 분구 대상이 전체적으로 최소 3석 이상의 지역구가 줄 수 것이라는 대체적인 관측이다.

경남은 다른 농어촌 지역구에 비해서 상황이 나은 편이다. 신성범 새누리당 의원의 지역구인 산청군·함양군·거창군 하나만 통폐합 대상이고 양산시와 김해시을이 분구 대상이다. 이중 김해시을은 김해시갑과 경계조정으로 조정대상에서 제외될 것으로 보이지만 양산시는 분구가 불가피하다.

산청군·함양군·거창군은 인근 지역구와 통폐합 될것으로 전체적으로 변동이 없을 것으로 관측된다. 산청군·함양군·거창군의 분구 시나리오에 따라 인근의 조현룡 의원 지역구인 의령군·함안군·합천군 등에서 도미노 조정이 일어날 수도 있다.



이외에 울산, 제주, 세종시의 경우는 조정대상 지역구가 없어 현행 지역구 숫자를 유지할 것으로 보인다.

야심찼던 선관위 정치관계법 개정의견 '용두사미'

14일 오후 경기도 과천 중앙선거관리위원회 위원회의실에서 전체회의가 열렸다. 이날 회의에서는 최경환 경제부총리 겸 기획재정부 장관과 정종섭 행정자치부 장관의 공직선거법 위반 여부를 최종 판단한다. 2015.9.14/뉴스1

내년 20대 총선 룰 결정 과정에서 시한 내에 선거구 획정안을 내놓지 못한 선거구획정위원회 못지 않게 상위기관인 중앙선거관리위원회도 무기력하긴 마찬가지였다. 지난 2월 선거관리위원회가 내년 총선을 앞두고 제출한 권역별 비례대표를 주요 골자로 하는 정치관계법 개정 의견이 사실상 입법에 반영되지도 못한 채 쟁정만 만들었기 때문이다.

지난 2월 선관위는 내년도 총선을 앞두고 정치관계법 개정안을 제출했다. 선관위는 당시로는 상당히 파격적인 독일식 병용제 권역별 비례대표제 도입 의견을 내놨다. 국회의원 정수는 현행 300석을 유지하되 지역구는 200석으로 크게 줄이고 비례대표는100석으로 크게 늘리는 안이었다. 아울러 석패율제도 도입 의견도 냈으며 당내 경선제도 개혁 방안 중 부가의견으로 휴대전화 안심번호 경선도입도 제안했었다.

이후 8개월의 시간이 지났지만 선관위가 내놓은 정치관계법 개정안 중에서 제대로 입법성과를 낸 것은 안심번호를 통한 당내 경선제도 하나 뿐이다. 이 역시도 정치개혁특별위원회 공직선거법심사소위원회는 통과했지만 전체회의에 계류중이다.



가장 야심차게 제안한 권역별 비례대표제는 지역구 의석수와 비례대표의 의석수 비율 문제에 봉착하면서 당초의 취지가 무색해졌다. 소선거구제를 토대로한 단순다수 대표제의 가장 큰 폐해로 지적되는 사표 방지와 우리 정치의 특성인 지역구도 해소를 위해서는 비례대표 의석수가 최소 100명은 되야 한다는 것이 선관위의 논리였지만 의원 정수, 비례대표 비율 논란만 불러일으켰다.

새누리당은 권역별 비례대표제 도입 자체에 반대했고 야당도 당초 선관위 안에서 점점 후퇴해 현행 비례대표 의석수를 놓고서라도 권역별비례대표제를 도입하자고 주장하고 있다. 하지만 야당의 주장은 선관위 안의 취지를 살리지도 못할 뿐만 아니라 소수정당의 원내 진입장벽만 높히는 꼴이라는 지적이 적지 않다.

선관위는 또 정치권의 국민경선제 도입 논의에 도움을 주겠다는 논리로 당내 경선제도 방안도 제안했었다. 국회의원 선거의 경우는 선거일 이전 40일을 전후한 토요일에 정당 내 후보자 선출을 위한 경선을 현장투표로 실시하는 방안으로, 여당에서 주장하는 오픈프라이머리와 사실상 같은 방식이다. 하지만 국민경선제는 모든 정당이 함께 실시해야 한다는 점과, 전략공천 여부 등이 쟁점이 되면서 사실상 기존 당내 경선 방식에서 국민 참여 비중을 높이는 방향으로 논의가 진행되고 있다.



정치권에 좌지우지된 선거구획정의 역사

중앙선거관리위원회 산하 선거구획정위원회(이하 획정위)가 이번에도 시한 내에 획정안을 발표하지 못했다. 독립성을 강화하기 위해 획정위를 국회에서 중앙선거관리위원회 산하로 이관토록 하는 공직선거법까지 개정했지만 별다른 효과가 없었다.



선거구획정은 권력 투쟁의 역사였다. 획정 방식은 1994년을 기점으로 현재의 틀이 잡혔다. 당시 대통령선거법, 국회의원선거법, 지방의외선거법, 자치단체장선거법이 공직선거 및 선거부정방지법으로 통합되면서 국회 내 획정위 설치가 명문화됐다. 선거구 간 인구수 격차를 줄여 과대 대표되거나 과소 대표되는 지역을 최소화하겠다는 취지였다.

중앙선거관리위 산하 국회의원 선거구획정위원회 김대년 위원장이 13일 서울 여의도 국회 정론관에서 열린 기자회견에서 합의안 도출 실패와 관련한 대국민 사과문을 발표한 뒤 취재진의 질문에 답하고 있다. 헌정 사상 최초로 독립기구로 설치된 획정위는 지역구 및 비례대표 의석수를 놓고 갑론을박을 벌인 끝에 내년 4월 총선에 적용할 선거구 획정안을 선거법에 따른 기한(총선 6개월 전)인 13일까지 국회에 제출하지 못하게 됐다. 2015.10.13/뉴스1

별도의 획정위가 구성되지 않았던 1994년 이전까지 정치권은 자신들의 이해관계에 따라 자의적으로 선거구를 획정했다. 선거구를 그을 때 '20만 명당 국회의원 1인 선출' 같은 대략적인 기준만 적용돼 개리먼더링(특정인이나 특정집단 유리하도록 선거구를 짜는 것)을 견제할 통로는 전혀 없었다.



15대 총선을 앞두고 출범한 획정위는 현재와 같이 인구 상·하한선을 획정 기준으로 뒀다. 가령 획정 기준을 '인구 하한 7만5000명, 상한 30만 명'으로 명시해 도시와 농어촌 간 인구편차를 고려하도록 했다. 하지만 당시 획정위는 현직 국회의원이 획정위원을 맡아 중립성이 훼손됐다는 지적이다.

이 같은 문제점을 해소하기 위해 17대 국회부터는 획정위원에 순수 민간인만 포함될 수 있도록 선거법이 개정됐다. 그러나 활동 시한이 명시되지 않아 획정 심사는 들쑥날쑥했고 정당 간 이해관계로 인해 획정안이 선거 코앞에야 통과되는 경우도 부지기수였다.

획정 과정에 정치권 관여를 취소화하기 위해 내년 총선을 앞두고 획정위의 독립성을 강화했지만 정치권의 실질적인 영향력까지 제어할 수는 없었다. 획정 작업의 전제 조건인 '의원 정수', '지역구·비례 의석 비율' 등에 여야가 합의점을 찾지 못했고, 여야 논리를 대변하는 인사들로 채워진 획정위도 대립 끝에 결국 자체 기준을 만들어내지 못했다.



[인포그래픽]선거구획정안 무산 일지