24일 정치권에 따르면 국회 정치개혁특별위원회는 27일 공청회와 29일 소위를 잇따라 열어 의견 접근이 어느정도 이뤄진 선거구획정위원회 구성안과 쟁점이 없는 다른 일부 안건들을 우선 심의한다. 이후 오픈프라이머리 등 쟁점 이슈들을 본격적으로 다룰 예정이다.
새누리당안은 현재 공천심사를 담당하는 '공직자후보추천위원회'를 '예비선거관리위원회'로 명칭을 변경하고 예비선거는 선거일 전 60일 이후 첫번째 토요일에 실시한다. 사천(私薦) 논란의 가장 큰 원인이었던 전략공천(우선추천지역) 역시 당헌·당규에서 삭제해 전지역에서 오픈프라이머리를 실시한다는 방침을 정했다.
새누리당은 정치신인들의 불리함을 줄여주기 위해 지역 조직을 관리하는 당협위원장은 예비선거일 전 180일까지 사퇴하고, 국회의원 선거의 예비후보자 등록을 현행 선거 120일 전에서 1년 전으로 변경하는 방안을 제시했지만 이걸로는 역부족이라는게 새정치연합의 입장이다.
새누리당이 준비하고 있는 공직선거법 개정안도 모든 정당이 오픈프라이머리를 실시해야 한다는 강제 규정은 담고 있지 않다. 전략 공천 배제도 당헌 당헌규에 관한 사안으로 법안과는 관계가 없다.
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문제는 오픈프라이머리를 일부 지역이나 정당만이 실시할 경우 '역선택' 우려가 크다는 점이다. 상대당 당원이나 다른 당을 지지하는 일반 국민들이 오픈프라이머리에 참여해 경쟁 정당의 약한 후보를 밀어주는 식이다. 모든 정당이 오픈프라이머리를 도입할 경우에는 한 정당의 예비선거에 참여한 유권자가 다른 정당의 경선에 중복해서 참여하지 못하도록 해 역선택을 어느정도 제어할 수 있다. 새누리당도 오픈프라이머리를 하기 위해서는 여야가 함께 도입해야 한다는 입장이다. 사실상 총선 규모의 선거 관리 비용이 든다는 점에서도 함께 해야 예산 낭비를 줄일 수 있다는 주장이다.
새정치연합은 오픈프라이머리 법제화가 안될 경우에는 기존 공천 시스템을 보완하는 쪽으로 20대 공천 방향을 정했다. 전략공천 비율을 기존 30%에서 20%로 낮추고 경선을 실시하는 경우 선거인단 구성 비율을 현행 '권리당원 참여 50% 이하, 유권자 50% 이상'에서 '국민 60%, 권리당원 40%'로 조정하겠다는 것이다. 지역에 따라 당원수가 지나치게 적을 경우 대표성에 문제가 생기지 않도록 '최소당원수' 기준도 두기로 했다.
새누리당 관계자는 "야당이 받지 않을 경우 우리당만이라도 한다는 의지도 갖고 있지만 역선택 등으로 현실적으로 쉽지는 않다"면서 "성완종 리스트건으로 공천과 정치 개혁에 대한 여론이 더 높아질 것으로 기대하고 있다"고 말했다.
새정치연합 관계자는 "오픈프라이머리 자체에는 반대하지 않지만 모든 정당, 모든 지역에 다 적용하는 것은 있을 수 없는 일"이라며 "전략공천도 새로운 시대정신에 맞는 인물을 영입하기 위해 꼭 필요하다는 입장"이라고 말했다.
오픈프라이머리, 4대 불가론 vs 4대 필수론
오픈프라이머리는 국회의원 등 공직자 선거에 나설 후보자를 뽑는 예비경선의 하나다. 정당의 예비선거(프라이머리) 참여권을 당원이 아니거나 비(非) 지지자에게도 개방(오픈)한다는 뜻이다.
유권자들은 '오픈프라이머리 도입=정치개혁'으로 받아들인다. "국민에게 공천권을 돌려준다"는 '명분'때문이다. 그러나 오픈프라이머리는 무조건 옳고, 이에 반대하면 나쁘다는 이분법은 곤란하다는 반론도 만만치 않다.
오픈프라이머리는 무엇보다 오랜 정치 폐단으로 지적된 밀실공천을 획기적으로 없앨 방안으로 주목된다. 지금껏 정당공천은 외부인사로 공천심사위를 구성해 왔지만 당대표 등 소수의 지도부 의중이 반영될 수밖에 없었다. 전략공천(우선공천)은 당세가 취약한 지역에 적당한 후보를 지목하고 소수자를 대변하는 등 순기능이 있지만 특정인을 내리꽂는 낙하산 공천, 반대로 특정인을 배제하기 위한 표적공천을 낳는단 부작용도 상당했다. 이른바 공천학살이 총선마다 반복돼 왔다. 오픈프라이머리는 절차적으로 이런 문제를 해소한다.
이를 계기로 정치문화 개선도 기대할 수 있다. 공천을 따내기 위해 줄서기·계파정치가 반복되는 구습을 끊으면 당론이 약화되는 대신 상임위 법안심사 등에서 의원 개인이 소신을 펼 여지가 넓어진다. 글자 그대로 '헌법기관'답게 국회의원의 역할을 수행할 가능성이 커지는 것이다.
당원이 아닌 국민도 참여하면 공직후보자의 국민대표성을 높인다. 후보자를 직접 투표로 선출하면 '보이지 않는 손'이 개입할 여지가 줄어든다. 각 당 입장에선 보다 경쟁력 있는 후보를 내세울 수 있다.
이를 통해 정당이 폐쇄성을 벗고 개방성·민주성을 확대한다는 주장도 있다. 정당이 시대변화에 걸맞게 체질개선을 할 수 있다는 뜻이다.
이 같은 4가지 찬성론에 맞서는 반론은 첫째 현역 기득권 강화 우려다. 당원이 아닌 일반국민도 오픈프라이머리에 참여한다지만 참여율은 매우 낮을 수 있다. 이 경우 당원 조직표가 공천을 좌우한다. 조직력 자금력 인지도가 낮은 정치신인은 현역 국회의원이나 단체장보다 열세일 수밖에 없다. 한국에선 역사에나 남아있는 8·9선 국회의원이 미국에선 지금도 가능한 게 이런 '현역 프리미엄'의 증거로 제시된다.
소수자를 충분히 대변할 수 없을 거란 우려도 있다. 정당 구도에선 소수 정당이 불리해져 사실상의 양당제를 강화할 수 있고, 장애인 등 사회적 약자의 대표자를 국회에 보내는 기능도 약해진다는 것이다. 현재 5석(지역구1석·비례대표4석)인 정의당이 새누리당의 오픈프라이머리 전면화 방침에 강력반대한다.
오픈프라이머리 시행 과정에선 표심이 왜곡될 수 있다. A 정당의 반대편인 B 정당 지지자도 A 정당 후보선출에 참여할 수 있다. 경쟁력이 약한 후보를 일부러 지지하는 '역선택'을 막을 수 없는 것이다. 사실상 본선을 두 번 치르는 셈이어서 진짜 선거엔 투표율이 저하되는 상황도 가능하다.
정당의 기능이 약해지고 선거비용도 증가할 수 있다. 주 정부가 오픈프라이머리를 관리하는 미국처럼 우리도 각 지역별 선거관리위가 선거사무를 맡으면 그 비용도 국고로 부담해야 할 수 있다. 국고지원이 안 되면 후보자들이 나눠 내야 한다.
이 같은 반론에 재반박하는 의견도 있다. 당원권리를 중시하는 유럽식 정당구조에서 지지자 중심의 정당으로 변화하는 게 세계적 추세라는 것이다. 영국도 오픈 프라이머리를 도입했다. 신인의 의회진출 가능성을 열어주는 대안으로 결선투표형 탑투(Top Two)방식이 있다. 하나의 경선에 정당 구분 없이 모두 출마해 2명의 본선 진출자를 뽑자는 것이다.
김문수 새누리당 보수혁신위원장은 "밀실공천이다보니 돈이 들어가는 일이 생기지 않느냐"며 "공천권을 국민에게 완전히 돌려드리고 선거과정을 선거관리위원회가 엄정하게 관리하면 획기적인 진전을 이룰 수 있을 것"이라고 말했다.
반면 김상희 국회 여성가족위원장(새정치연합)은 "공직후보자 추천업무를 하라고 국민이 정당에 국고보조금을 주고 있는데 그 책임도 다하지 않고 돈을 또 들이는 것"이라며 "밀실공천을 막으려 공천권을 국민에게 넘겨주겠다는 것은 어불성설"이라고 지적했다.
투명하고 공정한 공천은 거스를 수 없는 시대과제이긴 하다. 그러나 바람직한 공천 방식은 고정된 게 아니라 논란을 겪으며 진화를 거듭하고 있다. 기존 오픈프라이머리의 단점을 개선한 새로운 경선, 기존 방식을 혼합하는 믹스 프라이머리가 실시되기도 한다. 따라서 한국식 오픈프라이머리가 필요하다면 그 방식은 정교하고 신중하게 마련해야 한다는 지적이다.
김무성 대표가 오픈프라이머리 절실히 원하는 이유
어떻게든 박수로 추인을 받아 예비선거제도 중 하나인 '오픈프라이머리(국민경선제)'를 실천하겠다는 의지가 역력했다. 오픈프라이머리는 선거 후보자를 당원이 아닌 일반 국민의 손으로 뽑도록 하겠다는 것이다.
김 대표의 의지를 반영해 이날 새누리당이 의원총회에서 예비선거제도 중 하나인 '오픈프라이머리(국민경선제)'를 내년 제20대 총선부터 적용하기로 당론을 정했다.
김 대표가 당 대표 취임 9개월만에 '공천권을 국민에게 돌려주겠다'는 공천개혁 약속을 실천하게 된 것이다. 여당 의총에서 추인을 받은 오픈프라이머리는 이제 여야 동시 실시를 위해 정치개혁특별위원회에서 본격적으로 논의된다.
지난해 7월 전당대회에서 당 대표 출마를 선언할 당시 김 대표는 국회의원 후보를 국민이 직접 뽑는 국민공천제를 공약1호로 내걸었다. 공천 개혁은 김 대표의 취임 일성이기도 했다.
김 대표가 20대 총선을 앞두고 오픈프라이머리 '전도사'를 자임한 이유는 과거 쓰라렸던 '공천 학살' 경험 때문이다. 당내 계파 갈등이 불거질 경우 총선에 악영향을 줄 수 있다는 점도 오픈프라이머리 도입 이유중 하나다. 계파청산이라는 관점에서 최고의 약은 오픈프라이머리로 꼽힌다.
그는 2008년 총선 때 '친박(친박근혜)계 공천학살'을 겪었다. 2012년 총선에도 친이(친이명박)계와 친박근혜계에 의해 공천이 배제됐다. 그런 탓에 김 대표는 소수 핵심인사가 좌지우지하는 '밀실 공천'에 본능적인 거부감을 갖고 있다. 그는 공·사석에서 "내가 공천 학살의 피해자 아니냐"는 말을 자주 한다.
정당 민주주의 확립도 김 대표가 오픈프라이머리가 필요한 이유로 드는 부분이다. 김 대표는 지난 9일 의총 후 기자들과 만나 "국민에게 신뢰를 얻지 못하는 정치권의 부조리를 일소하고 신뢰를 회복하는 길은 정당 민주주의 확립"이라며 "정당 민주주의의 시작은 공천권 행사를 국민께 돌려드리는 일"이라고 말했다.
김 대표의 차기 주자로서의 입지와 관련해 오픈프라이머리 이슈를 바로 보는 시각도 있다. 공천개혁의 단골 정책으로 꼽히는 오픈프라이머리는 개혁적 성향을 잘 드러내 줄 수 있는 아젠다이기 때문이다. 개혁적 이미지가 차기 주자나 여권 리더로서의 위상에 도움이 된다고 판단했을 수 있다는 얘기다.
아울러 당내 리더십을 강화하기 위한 포석이라는 견해도 있다. 야당 관계자는 "오픈프라이머리의 수혜자는 현역 의원들"이라며 "당 대표로서 당 내에서 리더십을 강화하는데 도움이 되는 측면도 고려가 됐을 것"이라고 말했다.
美, 순수 오픈프라이머리 11개주 불과…英, 올 총선서 확산
캘리포니아와 루이지에나, 워싱턴, 네브라스카, 4개 주에서는 지지 정당과 관계없이 선호하는 후보 2명을 선출하는 '탑투 프라이머리(Top-Two Primary)' 방식으로 주지사와 상원의원을 뽑고 있다.
최근에는 오픈프라이머리 방식에 일부 지지 정당 등록을 요구하는 방식을 결합한 '하이브리드 프라이머리(Hybrid Primary)' 방식이 확산되는 추세다. 텍사스와 뉴햄프셔, 메릴랜드 등 다수의 주에서 이 같은 경선방식이 자리잡았다.
미국에 비해 유럽 정당들은 비교적 엄격하게 당원 규정을 적용해 오픈프라이머리와는 거리가 멀었다. 그러나 최근에는 영국 정치가이자 유럽의회 의원인 다니엘 한난이 "오픈프라이머리가 현대 정치에서 가장 바람직한 방식"이라고 주장하는 등 지지자 중심의 정당으로 변신하기 위해 오픈프라이머리를 적용하는 사례가 나오고 있다.
영국은 지난 2010년 총선거에서 보수당이 예비 경선에서 두 명의 후보로 압축하는 과정을 오픈프라이머리 방식으로 진행했다. 올해 예정된 총선거에서 후보 선정 방식으로 오픈프라이머리를 채택할 예정이다.
노동당 역시 '시민참여형 정당'으로 변화를 꾀하면서 런던 시장 후보 등을 오픈프라이머리로 뽑겠다고 밝혔다.
프랑스는 사회당이 지난 2012년 4월 대선 당시 프랑스아 올랑드 후보를 오픈프라이머리고 선출했다. 그동안은 16세 이상 사회당원들만 후보 선출에 참여할 수 있었으나 만 18세 이상 일반 유권자로 그 대상을 확대해 286만명의 참여를 이끌어낸 바 있다.
이탈리아는 2005년 중도 좌파 정당들이 연합해 총리 후보를 선출하기로 하면서 처음으로 오픈프라이머리 방식을 도입, 2006년 로마노 프로디 총리 당선에 성공했다.
미리보는 오픈프라이머리…"집근처 투표소서 1표"
30대 초반의 직장인 A씨는 한번도 어느 정당의 당원으로 등록해본 적이 없다. 아는 정치인이라고는 뉴스에 나오는 여야 당대표와 '연예인급' 국회의원뿐이다. 정치에 각별한 관심이 있는 것은 아니지만 총선 때마다 생각은 했다. "나는 여당 성향은 맞는데 여당에서 나온 저 후보는 정말 뽑기 싫다. 인물이 저리도 없나. 당은 왜 저런 사람을 공천했을까."
A씨와 같은 불만을 가져본 유권자라면 다음 국회의원 선거에서는 자신이 선호하는 정당의 후보를 직접 뽑을 수 있는 기회가 생길지도 모른다. 정치권에서 논의중인 오픈프라이머리(개방형 예비선거)가 도입될 경우다. 새누리당은 오픈프라이머리를 전면 도입하는 방안을 내놨고 새정치민주연합은 법제화에는 반대하지 않지만 전면 적용은 안된다는 입장이다. 여야는 국회 정치개혁특별위원회에서 선거구 획정 등 다른 선거 이슈와 함께 논의할 예정이다.
그렇다면 실제로 오픈프라이머리가 도입되면 어떤 변화가 올까. 구체적으로 공직선거법과 당헌 당규 개정안까지 마련한 새누리당안을 토대로 살펴보자.
유권자 입장에선 기본적으로 각 정당의 예비 선거와 본선(총선), 두 번의 선거에 참여할 수 있다. 총선일 60일 전 첫 토요일에 예비 선거를 하도록 돼 있어 내년 20대 총선일 4월13일로 부터 역산하면, 내년 2월13일이 예비 선거일이 된다. 오픈프라이머리도 투, 개표 등 업무를 선거관리위원회에 위탁할 수 있기 때문에 총선 때와 마찬가지로 읍·면·동사무소 등 집주변 가까운 곳에서 투표를 할 수 있다.
마음만 먹으면 상대당의 강한 후보를 떨어뜨리는 '역선택'도 가능하다. A정당을 지지하는 사람이 B정당 오픈프라이머리에 참여해 A정당이 이기기 쉬운 후보에 투표하거나, 강한 후보를 떨어뜨릴 수 있는 방식으로 투표하는 식이다.
하지만 한 정당에 투표한 사람은 다른 정당의 오픈프라이머리에는 참여할 수 없도록 해 '역선택' 가능성을 줄였다. 두 개 이상의 정당에 투표한 사람의 투표지는 무효로 처리된다. 한 번 밖에 투표할 수 없기 때문에 자신이 지지하는 A 정당의 후보자가 공천 받게 하는 것이 먼저지 본선 경쟁을 생각해 다른 당 선거에 참여해 '역선택'을 선택하기는 어렵다고 보는 것이다.
물론 오픈프라이머리를 한 정당만 실시하고 다른 정당은 실시하지 않을 경우에는 이런 제어가 안된다. 가령 B정당의 오픈프라이머리에 참여해 '역선택'을 하게 하고, A 정당에서는 후보를 전략공천하거나 오픈프라이머리가 아닌 다른 방식으로 후보를 뽑을 수 있기 때문이다. 새누리당이 오픈프라이머리가 제대로 되려면 모든 정당, 모든 지역에서 함께 실시해야 한다고 주장하는 배경이다.
선거를 준비하는 예비 후보자들 입장에서도 변화가 클 수 밖에 없다. 오픈프라이머리가 기본적으로 일반 국민들에 인지도가 높은 현역의원들에게 유리하기 때문에 신인들로선 지역에 이름을 알리는 일이 필수적이다.
웬만큼 해선 현역들이 유리한 구조이기 때문에 정치 신인들의 진입 장벽을 완화하기 위한 조항도 들어있다. 예비 후보자 등록을 선거일 전 120일에서 1년으로 늘려 예비 선거운동을 할 수 있는 기간을 늘렸다. 예비 후보 등록을 하면 명함 돌리기 등 소극적인 이름 알리기는 가능해진다. 또 당의 지역 조직을 관리하는 당협위원장도 선거일 전 180일까지 사퇴하도록 했다.
강원도의 한 지역구에서 내년 총선을 준비하고 있는 한 인사는 "정치 신인들을 위한 제도가 포함돼 있기는 하지만 아무래도 역부족일 것"이라며 "지역에 조직을 갖고 있지 않거나, 인지도가 높은 유명인이 아닐 경우에는 신인들이 현역에 도전할 엄두를 내기 어렵게 될 것"이라고 말했다.
